Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendte den 3. april 2020 forslag til endringer i plan- og bygningsloven mv. (regional plan, dispensasjon m.m.) på høring, deriblant betydelige endringer i kommunens adgang til å innvilge dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-2.
Plan- og bygningsloven § 19-2 gir kommunen adgang til å dispensere fra lovbestemmelser (med unntak for saksbehandlingsregler), planer og planbestemmelser i den enkelte sak. For å kunne dispensere etter dagens bestemmelse må følgende to vilkår være oppfylt:
- Hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, må ikke bli vesentlig tilsidesatt.
- Fordelene ved å dispensere må være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering.
Det er lagt til grunn i forarbeidene at dette er rettsanvendelsesskjønn, og at både domstolen og Fylkesmannen dermed har full prøvingsrett.
Den nye bestemmelsen i pbl. § 19-2 andre ledd er foreslått med følgende ordlyd:
«Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, hensynene i lovens formålsbestemmelse eller andre nasjonale eller regionale interesser blir vesentlig tilsidesatt. Fordelene ved å gi dispensasjon må være større enn ulempene. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler.»
Forslaget går for det første ut på å tydeliggjøre hensynet til nasjonale og regionale bestemmelser, og gjøre det klart for kommunene at det ikke er anledning til å dispensere dersom disse hensynene blir vesentlig tilsidesatt. Departementet mener at endringen vil tydeliggjøre kommunenes ansvar for å sikre at nasjonale og regionale interesser forstås og ivaretas i den lokale sammenhengen, men innebærer ellers ingen endring av dagens utgangspunkt.
Samtidig er det foreslått å oppheve pbl. § 19-2 fjerde ledd. Dette bygger dels, slik vi oppfatter det, på en betraktning om at kommunene ikke i tilstrekkelig grad overholder dagens krav om at det ved «vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt», jf. § 19-2 fjerde ledd. Gitt at dette er tilfelle, synes forslaget om tydeliggjøring å ha gode grunner for seg.
Videre innebærer forslaget at kravet om at fordelen må være «klart» større enn ulempene «etter en samlet vurdering», fjernes. Etter den foreslåtte ordlyden vil det være tilstrekkelig at fordelene er «større» enn ulempene. Kravet om kvalifisert interesseovervekt reduseres dermed til et krav om alminnelig interesseovervekt, slik det var i tidligere lov. Terskelen for å lovlig innvilge en dispensasjon – forutsatt at vilkårene i første punktum er oppfylt – senkes dermed betraktelig.
Departementet uttaler i høringsbrevet punkt 4.3.1 at de fordeler tiltakshaver kan påberope seg ikke skal kunne begrenses til generelle areal- og ressursdisponeringshensyn, men at «tiltakshavers interesse i en fornuftig og hensiktsmessig utnyttelse og bruk av egen eiendom, må være relevant og kunne tillegges vekt ved avveiningen av fordeler og ulemper». Uttalelsen gir tilsynelatende uttrykk for det som fremkommer om bakgrunnen for forslaget, at «eiendomsretten skal være et bærende prinsipp i lover og regler».
Det fremkommer av høringsbrevet at vurderingen av om hensynene blir «vesentlig tilsidesatt» fortsatt skal være rettsanvendelsesskjønn, slik at Fylkesmannen og domstolen kan prøve kommunens vurdering fullt ut. Vurderingen etter andre ledd, om fordelene er større enn ulempene, skal imidlertid være underlagt kommunens frie skjønn. Dette innebærer at domstolene ikke lenger vil kunne prøve kommunens skjønnsutøvelse, med unntak for tilfeller av myndighetsmisbruk. Fylkesmannen, som klageinstans, vil kunne prøve skjønnet, men skal legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøvingen, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd. I praksis betyr det at Fylkesmannen skal være varsom i sin overprøving.
Vår vurdering er de foreslåtte endringene samlet sett betyr en betydelig oppmykning av vilkårene for dispensasjon. Dette vil i mange tilfeller kunne gjøre det lettere å gjennomføre mindre endringer og tilpassinger av prosjekt, uten å gå veien om endringer av for eksempel plangrunnlaget. Den økte fleksibiliteten er imidlertid et toegget sverd, og kan bety at forutberegneligheten til rammevilkår og planer for tilgrensende/konkurrerende prosjekter blir svekket. I forlengelsen av dette er det også grunn til å merke seg at svekkelsen av fylkesmannsembetenes mulighet til å overprøve kommunen, kan bety at det vil være vanskeligere å få overprøvd et kommunalt dispensasjonsvedtak, enten man er begunstiget eller uheldig berørt av dette.
Bakgrunnen for departementets endringsforslag, er en oppfatning av at dagens dispensasjonsbestemmelse ikke gir tydelig uttrykk for at utfordringer og muligheter for lokal utvikling vil variere fra sted til sted, og at det er kommunens oppgave å gjøre en helhetlig avveining mellom nasjonal, regional og kommunal arealpolitikk i den enkelte byggesak. Departementet har med dette ikke fulgt opp anbefalingen fra Evalueringen av plan- og bygningsloven (EVAPLAN 2008), som mente at det ikke var grunn til å endre dispensasjonsbestemmelsen, og foreslo kun at det ble gitt bedre veiledning om de materielle vilkårene. Det ble i tillegg pekt på faren for uthuling av hensikten med plansystemet gjennom enkeltvedtak, og at en rekke hensyn som skal ivaretas gjennom planleggingen, ikke blir lagt tilstrekkelig vekt på i dispensasjonsvurderingen. Med dette for øye, gjenstår det å se om departementets forslag vil få gjennomslag hos lovgiver.
Frist for å gi høringsuttalelse er 01.09.2020.
