Bevistilgang i offentlige anskaffelser
Leverandører som deltar i offentlige anbudskonkurranser, vil ha en interesse i å sikre at de blir rettmessig behandlet i prosessen, herunder at oppdragsgiver følger anskaffelsesregelverket. Av mistanker som kan oppstå, er at oppdragsgiver kan ha tatt utenforliggende hensyn, lagt til grunn feil faktum, avvist urettmessig eller tildelt kontrakten til en leverandør man vet ikke kan oppfylle kontraktens krav.
I slike scenarier er det viktig for leverandøren å forsikre seg om sakens faktiske opplysninger, det være seg konkurrenters tilbud, oppdragsgivers evalueringsmetodikk, eller andre vurderinger som oppdragsgiver har gjort underveis. Hvilke opplysninger, dokumenter og bevis en leverandør har krav på, vil avhenge av hvor i prosessen man befinner seg.
I denne artikkelen forsøker vi å dra opp hovedlinjene for hva du som leverandør kan ha krav på.
Oppdragsgiver, KOFA eller domstolene – har det noen betydning?
En leverandør som vil forfølge påståtte feil i en offentlig anskaffelse, har tre alternativer; klage direkte til oppdragsgiver, klage saken til Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA), eller anlegge sak for domstolene i form av en midlertidig forføyning eller et ordinært søksmål.
Som vi kommer inn på nedenfor, vil graden av opplysninger, bevis og dokumenter (i fellesskap omtalt som opplysninger) man har krav på, kunne avhenge av hvor i prosessen man befinner seg.
Den generelle innsynsretten
For offentlige anskaffelser er retten til opplysninger tuftet på det grunnleggende prinsippet om etterprøvbarhet i anskaffelsesloven § 4. Prinsippet skal ivareta leverandørenes rettssikkerhet, og sørge for at man kan overprøve at oppdragsgiver har ivaretatt regelverket og de reglene oppdragsgiver selv har satt for konkurransen.
For klassisk sektor finner vi innsynsrettens forankring i anskaffelsesforskriften § 7-3, hvor det heter at offentleglova gjelder for allmennhetens innsyn i dokumentene knyttet til en offentlig anskaffelse, og særregler for oppdragsgivere som ikke er omfattet av offentleglova.
Hovedregelen om innsyn følger av offentleglova § 3:
«Saksdokument, journalar og liknande register for organet er opne for innsyn dersom ikkje anna følgjer av lov eller forskrift med heimel i lov. Alle kan krevje innsyn i saksdokument, journalar og liknande register til organet hos vedkommande organ.» (våre uthevinger)
Offentleglova gir altså enhver rett til innsyn. Leverandører i offentlige konkurranser står altså ikke i en særstilling sammenlignet med allmennheten. Anskaffelsesforskriften § 7-3 må derfor forstås å være en ren ordensregel.
Hovedregelen om retten til innsyn er kun begrenset av eventuelle lovbestemte unntaksregler i offentleglova. Så lenge det ikke finnes unntak, plikter det offentlige å innvilge innsyn i de opplysninger det er begjært innsyn i. Selv der opplysningene kan unntas, plikter det offentlige å vurdere å gi helt eller delvis innsyn etter regelen i § 11 om merinnsyn.
Adgangen til å kreve innsyn er altså relativt vid. Men hvor langt strekker innsynsretten seg? Vi vil gå gjennom et par eksempler på unntaksregler som typisk vil være aktuelle i en offentlig anskaffelse.
For det første bestemmer offentleglova § 13 at opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt er unntatt fra innsyn. Det mest praktiske eksempelet på slik lovbestemt taushetsplikt finner vi i forvaltningsloven § 13 (1) nr. 2, som gjennom anskaffelsesforskriften § 7-4 sin henvisning bestemmer at oppdragsgivere skal unnta innsyn i opplysninger som utgjør forretningshemmeligheter.[1]
Hva som utgjør «drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde», og som dermed ikke kan gis innsyn i, må vurderes konkret. Det fremgår av lovens forarbeider[2], at det i hovedsak er opplysninger som kan føre til økonomisk tap, enten direkte eller ved at andre konkurrenter utnytter opplysningene.
Offentleglova har også en praktisk viktig unntaksregel i § 23 (3), om at oppdragsgivere kan nekte innsyn i «tilbod og protokoll etter regelverk som er gitt i medhald av anskaffelsesloven, til valet av leverandør er gjort». Dette harmonerer naturligvis godt med prinsippet om konkurranse i anskaffelsesloven, ved at innsynsretten skal begrenses så lenge konkurransen pågår.
Innsynsretten er altså ganske vid.
Særegne regler for klager til KOFA
Spørsmålet i det videre er hvorvidt tilgangen på opplysninger er videre dersom saken bringes inn for KOFA.
For slike saker er det KOFA-forskriften[3] som gjelder. I forskriftens § 11 er det inntatt en henvisning til at en rekke bevisregler i tvisteloven også skal gjelde for partenes plikter til å fremlegge bevis for KOFA, med reservasjonen «så langt de passer». Det er vanskelig å utlede noe av denne begrensningen, utover at det må vurderes konkret fra sak til sak om bevisreglene i tvisteloven er egnet. Eksempelvis er saksbehandlingen i KOFA skriftlig, som i seg selv vil ekskludere en rekke bevis.
Henvisningene til tvistelovens bestemmelser gjelder i korthet:
- 21-3 (2) andre punktum, som gir KOFA rett til å sørge for bevisføring for et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag, med mindre partene motsetter seg dette
- 21-5 om at enhver har en forklarings- og bevisplikt, herunder at det må gis tilgang til det som kan utgjøre bevis
- 26-5 om at enhver har plikt til å stille til rådighet som bevis de gjenstander man har hånd om eller kan fremskaffe, samt svare på spørsmål i relasjon til disse mv.
- 26-6, som gir regler for utformingen av bevisbegjæringen
- Reglene om bevisfritak og bevisforbud i tvisteloven kapittel 22 gjelder
Det følger videre av KOFA-forskriften § 11 at eventuelle pålegg om fremleggelse gis av sekretariatet, av eget tiltak eller på begjæring fra en av partene. Det innebærer at dersom man er kjent med konkrete opplysninger man mener må fremlegges, kan disse begjæres fremlagt i forbindelse med klageprosessen.
Bevistilgang i KOFA har dermed noen likhetstrekk med sak for domstolen. I forarbeidene til revidering av den tidligere anskaffelsesloven[4], står det at:
«Departementet er likevel av den oppfatning at de sterkeste hensyn tilsier at partene bør ha tilsvarende innsyn i sakens dokumenter som de ville hatt ved en ordinær domstolsbehandling. Vi minner i den forbindelse om at klager etter forslaget fritt kan velge å gå direkte til domstolen istedenfor å klage til tvisteløsningsorganet.»
Vi antar at dette fortsatt gjør seg gjeldende. Et av formålene med å kunne klage til KOFA er nemlig at tvistene skal løses på en «effektiv, uhildet og grundig måte», jf. KOFA-forskriften § 1. Tvisteløsningsorganet skal og bør på den måten også kunne avlaste domstolsbehandlingen, noe som underbygger hvorfor bevisreglene burde være relativt like.
Selv om bevisreglene i tvisteloven tilsynelatende går lenger enn den alminnelige innsynsretten, er det viktig å huske på at disse reglene ikke gir noen carte blanche til å kreve fremlagt enhver opplysning. Tvisteloven begrenser dette utfra forholdsmessighet, aktualitet og ikke minst reglene om bevisfritak og bevisforbud i kapittel 22, hvor vi blant annet finner bevisforbud om opplysninger undergitt lovbestemt taushetsplikt samt bevisfritak for forretningshemmeligheter.
Likevel kan det tenkes at hensynet til et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag kan trekke i retning av at oppdragsgiver pålegges å fremlegge opplysninger som ellers ville vært unntatt. Eksempelvis kan retten etter § 22-10 gi pålegg om at bevis som en part mener er fritatt fordi det utgjør forretningshemmeligheter, likevel skal legges frem dersom retten etter en avveining finner det påkrevd. En lignende adgang har retten ved kjennelse etter § 22-3 tredje ledd for bevis underlagt lovbestemt taushetsplikt.
Et spørsmål er jo i så fall hvorvidt KOFA eller sekretariatet også har en slik kompetanse, all den tid tvistelovens regler bare gjelder «så langt de passer». Antagelig er svaret nei, blant annet ut fra den betraktning at KOFA ikke er underlagt den samme organiseringen og de samme prosedyrene. Dersom svaret er ja, vil nok uansett en slik avgjørelse kunne nektes etterfulgt, og KOFA/sekretariatets pålegg kan nok bli gjenstand for domstolsbehandling og overprøving.
Antagelig ligger svaret i KOFA-forskriften § 11, som henviser til at klagenemndas leder kan samtykke til at bevis føres, jf. tvisteloven § 22-3 andre ledd, og at avgjørelsen om samtykke kan overprøves av klagenemnda. Etter § 22-3 andre ledd er det i utgangspunktet departementet som er gitt kompetansen til å samtykke til at bevis underlagt lovbestemt taushetsplikt skal føres, men denne gis altså til klagenemndas leder. Ettersom at § 11 i KOFA-forskriften utelukkende henviser til § 22-3, antar vi at dette må leses begrensende, slik at det kun kan gis samtykke for tilfeller som faller inn under § 22-3, altså bevis underlagt lovbestemt taushetsplikt.
For å oppsummere, vil en leverandør ha en noe videre tilgang til dokumenter når saken er til behandling i KOFA. Selv lovbestemte, taushetsbelagte opplysninger kan måtte legges frem.
Bevistilgang når saken bringes inn for domstolene
Når en sak bringes inn for domstolen er det tvistelovens regler om bevis som gjelder. Som vi har sett inneholder også tvisteloven begrensninger for hvilke opplysninger man kan forvente at fremlegges. Likevel har domstolen, i likhet med KOFA, mulighet til å gi pålegg om at bevis skal føres.
Den store forskjellen mellom KOFA og domstolen, er at domstolen ikke er begrenset av at bevisreglene i tvisteloven bare gjelder «så langt de passer». Domstolen har sånn sett et større spillerom til å styre bevisførselen. Leverandørene kan også ha videre tilgang på opplysninger.
Det faller utenfor denne artikkelen å gå gjennom samtlige forskjeller mellom tvistelovens anvendelse for KOFA og domstolen, og samtlige tilfeller domstolen har bredere kompetanse til å gi pålegg om bevisfremleggelse. Vi har allerede pekt på domstolens adgang til å gjøre unntak fra bevisforbudet i § 22-3, og at retten kan gi pålegg om bortfall av bevisfritak for forretningshemmeligheter i § 22-10. Antagelig vil retten også ha lavere terskel for å gi slike pålegg, da retten kan sikre et visst vern mot at slike opplysninger tilfaller allmennheten gjennom pålegg om taushet for de tilstedeværende og bestemme at forhandling om beviset skal gå for lukkede dører, se § 22-12.
Den kanskje største forskjellen ligger likevel i at saker for domstolen i alminnelighet behandles muntlig. I tillegg gjelder hele tvistelovens femte del om bevis, ikke bare utvalgte bestemmelser som i KOFA-forskriften. Det vil si at man i tillegg til skriftlige opplysninger vil kunne få supplert bevisførselen med parts- og vitneforklaringer etter reglene i tvisteloven kapittel 23 og 24. Også muntlige forklaringer inngår i rettens frie bevisvurdering og skal utgjøre grunnlaget for deres avgjørelse, jf. 21-2. Det innebærer at oppdragsgiver også vil kunne utfordres til å forklare seg om konkurransegjennomføringen, bevis, evalueringsmetodikk, vurdering av avvik også videre.
Vår oppsummering er at tilgangen på skriftlige opplysninger kanskje er noe større i domstolen enn for KOFA. Tvisteloven er tuftet på et prinsipp om rettferdige avgjørelser, og hensynet til sakens opplysning og et tilstrekkelig grunnlag for avgjørelsen vil veie tungt. Det er imidlertid suppleringen av muntlig bevisførsel i domstolen som skiller seg klarest fra KOFA og som kan gi fordel for en leverandør som skal forfølge sin sak. Når det er sagt, må man som leverandør også ha i mente at kostnadene for å føre en sak for domstolen er høye, og domstolsbehandling bør alltid unngås hvis saken kan løses tilfredsstillende med mindre ressurskrevende midler.
[1] Etter § 13 (1) nummer to, skal det offentlige hindre at andre får adgang eller kjennskap til «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår.»
[2] Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) side 16.
[3] FOR-2002-11-15-1288, Forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser.
[4] Ot.prp. nr. 3 (2000-2001) side 17.
